Segnalazione a Parlamento e Governo ai sensi dell’articolo 2, comma 6, della legge
14 novembre 1995, n. 481
27 ottobre 2020 Sommario
L’Autorità di regolazione per energia reti e ambiente (di seguito: Autorità),
nell’esercizio dei suoi poteri di segnalazione (ex articolo 2, comma 6, della legge 14
novembre 1995, n. 481), intende richiamare l’attenzione di Parlamento e Governo in
ordine all’articolo 114-ter del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, recante “Misure
urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche
sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19”, convertito nella legge
17 luglio 2020, n. 77.
Detto articolo, inserendo il nuovo comma 4-bis all’articolo 23 del decreto legislativo 23
maggio 2000, n. 164, prevede che “Le estensioni e i potenziamenti di reti e di impianti
esistenti nei comuni già metanizzati e le nuove costruzioni di reti e di impianti di
comuni da metanizzare appartenenti alla zona climatica F prevista dall’articolo 2 del
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 26 agosto 1993, n.412, e
classificati come territori montani ai sensi della legge 3 dicembre 1971, n. 1102,
nonché nei comuni che hanno presentato nei termini previsti la domanda di contributo
relativamente al completamento del programma di metanizzazione del Mezzogiorno ai
sensi della deliberazione del Comitato interministeriale per la programmazione
economica n. 5/2015 del 28 gennaio 2015, nei limiti delle risorse già assegnate, si
considerano efficienti e già valutati positivamente ai fini dell’analisi dei costi e dei
benefici per i consumatori.
A tal fine l’Autorità di regolazione per energia, reti e
ambiente ammette a integrale riconoscimento tariffario i relativi investimenti”.
In altri termini, l’articolo 114-ter sancisce un obbligo a carico dell’Autorità di
riconoscere una integrale copertura tariffaria degli investimenti relativi al
potenziamento o alla nuova costruzione di reti e impianti in comuni metanizzati o
da metanizzare in specifiche località del Paese dallo stesso articolo individuate. A
tal fine, la legge considera, dunque, presuntivamente e positivamente valutata
l’efficienza ed effettuata l’analisi dei costi – benefici di detti investimenti per i
consumatori, superando la regola generale prevista per gli sviluppi infrastrutturali delle
reti di distribuzione del gas naturale, che richiede - appunto - lo svolgimento di analisi
costi-benefici1
.
1 L’articolo 9, comma 3, del Regolamento per i criteri di gara e per la valutazione delle offerte per
l’affidamento del servizio di distribuzione del gas naturale, in attuazione dell’articolo 46-bis del decreto-legge
1 ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, approvato con il
decreto ministeriale 12 novembre 2011, n. 226, poi modificato con il decreto ministeriale 20 maggio 2015 (di
seguito denominato come Regolamento gare), prevede che le condizioni minime di sviluppo e gli interventi
contenuti nelle Linee guida programmatiche d’ambito debbano, tra l’altro, essere giustificati da un’analisi dei
2 L’Autorità, alla luce dei rilievi che si accinge a formulare nel seguito, auspica che le
disposizioni introdotte con l’articolo 114-ter siano oggetto di una profonda
rivalutazione da parte del Legislatore, al fine di evitare che le stesse determinino
uno sviluppo inefficiente del servizio di distribuzione del gas naturale a detrimento
dei clienti finali, che finirebbero per sostenere i conseguenti oneri impropri.
Impatti e profili di criticità sui principi in materia di regolazione dei servizi di
pubblica utilità e sulla regolazione tariffaria dell’Autorità
L’Autorità manifesta forti preoccupazioni in ordine ai potenziali effetti distorsivi,
innanzitutto, in termini di aumento ingiustificato dei costi del servizio, che
deriverebbero dall’attuazione dell’articolo 114-ter in esame rispetto ai principi in
materia di regolazione dei servizi di pubblica utilità, che costituiscono il
fondamento della legge 14 novembre 1995, n. 481, istitutiva della medesima Autorità.
Giova, infatti, rammentare come l’articolo 1 di questa legge fissi, quali finalità
essenziali: “(…) garantire la promozione della concorrenza e dell'efficienza (…),
nonché adeguati livelli di qualità, in condizioni di economicità e redditività, (…),
definendo un sistema tariffario certo, trasparente e basato su criteri predefiniti,
promuovendo la tutela degli interessi di utenti e consumatori (…)”.
La disposizione in analisi, invece, pone in serio pregiudizio il perseguimento di quegli
obiettivi, ed è suscettibile di compromettere la realizzazione, in particolare, dei principi
di efficienza, di economicità e di tutela dei clienti finali, espressamente indicati dal
Legislatore nella legge n. 481/95.
Parimenti, l’articolo 114-ter mina l’equilibrio relativo alle condizioni di sviluppo del
servizio di distribuzione del gas naturale su cui si fonda l’assetto regolatorio definito
dalla stessa Autorità, con concreti rischi di discriminazioni tra gli operatori e, in ultima
analisi, con maggiori e ingiustificati costi a carico dei clienti finali del settore del gas
naturale.
La disciplina regolatoria dell’Autorità, nell’ambito del servizio di distribuzione del gas
naturale, ha previsto, con la delibera 6 novembre 2008, 159/2008/R/gas, di estendere gli
ambiti tariffari dal perimetro del singolo impianto (di dimensione prossima al territorio
comunale, per i comuni di minore dimensione, o anche inferiore al perimetro comunale,
in caso di grandi comuni) agli attuali ambiti sovraregionali, allo scopo di rispondere a
finalità pro-competitive nei mercati della vendita al dettaglio e di ridurre la variabilità
benefici per i consumatori rispetto ai costi da sostenere, rispetto anche ad eventuali soluzioni alternative
all’utilizzo del gas naturale negli usi finali.
3 tariffaria del servizio di distribuzione del gas sul territorio nazionale. Tale assetto
richiede uno scrutinio attento delle scelte di investimento che, nello specifico, come
indicato nel citato Regolamento gare, implica la puntuale valutazione dei costi e dei
benefici per i consumatori. Al fine poi di rafforzare il presidio sulle scelte di
investimento e di evitare distorsioni in termini di efficienza nelle decisioni delle imprese
esercenti il servizio di distribuzione, l’Autorità, con la delibera 1 dicembre 2016,
704/2016/R/gas, ha introdotto appositi tetti ai riconoscimenti tariffari per gli
investimenti effettuati, specie con riferimento alle aree di nuova metanizzazione. Tale
intervento, operando nell’interesse dei clienti finali del servizio, è funzionale a
scongiurare inefficienze e possibili distorsioni dovuti al fatto che i distributori potevano
ribaltare i costi degli stessi investimenti anche sui clienti finali non appartenenti alle
località servite, ma, comunque, compresi nel macroambito tariffario, così diluendone
l’impatto, senza curarsi della sostenibilità dell’investimento, ossia senza verificare che i
benefici attesi superassero i costi.
La citata deliberazione 704/2016 è stata oggetto di contenzioso, promosso da società
operanti negli ambiti indicati dalla disposizione in commento (ossia, nei territori
montani situati nella zona climatica F dell’articolo 2 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 412/93, nonché nei territori oggetto di programmi di metanizzazione del
Mezzogiorno). Rispetto a tali ricorsi, il Consiglio di Stato2
ha evidenziato, tra l’altro,
che “[l]a metanizzazione non è quindi un obiettivo sempre perseguibile ma va
raccordato ad una valutazione in concreto dei costi da affrontare per ottenerla. Una
tale opzione totalizzante non può essere neppure dedotta dalle disposizioni di cui agli
artt. 1, comma 2, e 2, comma 12, lett. e), della legge n. 481 del 1994 e nell’art. 23,
commi 2 e 4, del d.lgs. n. 164 del 2000, atteso che da esse si deduce certamente un
principio di favor in relazione alla adeguata diffusione delle reti di trasporto e
distribuzione, senza tuttavia che tale preferenza debba andare a discapito del
necessario controllo dei costi ad essa collegati”.
La nuova norma in questione, comprime, quindi, le prerogative dell’Autorità,
imponendole di riconoscere integralmente i costi sostenuti per gli investimenti in
determinate località, superando, di fatto, i giudicati amministrativi formatisi proprio
rispetto a società che operano in quelle località. Ciò impedisce alla medesima Autorità
di applicare i tetti agli investimenti, determinando, per l’effetto, un grave squilibrio
nella disciplina regolatoria tariffaria, come noto, prerogativa e responsabilità di questa
Istituzione. Ne deriva, dunque, quale primaria conseguenza, un improprio
incremento delle tariffe e dei connessi oneri posti a carico dei consumatori finali,
2 Cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenze 778/2020, 779/2020, 780/2020.
4 chiamati a sostenere tariffariamente il costo di infrastrutture sviluppate,
nonostante queste comportino costi (per punto servito) ben al di sopra dei limiti
previsti e potenzialmente superiori ai benefici attesi, dunque inefficienti.
La disposizione in esame, infine, introduce un’evidente discriminazione tra le
imprese di distribuzione del gas che operano nelle località esplicitamente individuate
dalla norma e quelle che operano al di fuori di esse, aprendo la via a un inevitabile e
verosimilmente esteso contenzioso
.
Profili di criticità rispetto alla direttiva dell’Unione europea 2009/73/CE
In aggiunta a quanto appena riferito, non può sottacersi come l’art 114-ter presenti
profili di potenziale violazione della normativa europea, laddove prevede, seppur
mediata dal Legislatore nazionale, attribuzioni e competenze tipicamente regolatorie. Al
riguardo, giova richiamare l’articolo 39 della direttiva 2009/73/CE, che, al paragrafo 4,
impone agli Stati membri di garantire “l’indipendenza dell’autorità di regolamentazione
[provvedendo] affinché essa eserciti i suoi poteri con imparzialità e trasparenza”; al
par. 5, lett. a), inoltre, si obbliga gli Stati membri, al fine di “tutelare l’indipendenza
dell’autorità di regolamentazione”, di garantire a queste ultime di poter “prendere
decisioni autonome, in maniera indipendente da qualsiasi organo politico”.
Tra tali
decisioni, rientrano anche quelle in tema tariffario, ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 1,
lettera a), in virtù del quale spetta all’autorità di regolazione “stabilire o approvare, in
base a criteri trasparenti, tariffe di trasporto o di distribuzione o le relative
metodologie di calcolo”.
Nel caso di specie, infatti, contrariamento a quanto prescritto dalla normativa
comunitaria, il Legislatore nazionale si sostituisce all’Autorità, sia con riferimento
all’attività istruttoria, in termini di valutazione dell’efficienza degli interventi
compiuti e dell’analisi costi-benefici relativa ad essi, sia nella decisione stessa di
riconoscere tout court, ex lege, i costi di tali investimenti.
Profili di legittimità costituzionale
Da ultimo, si ritiene doveroso evidenziare anche una potenziale criticità della
disposizione de qua rispetto ai parametri di legittimità costituzionale. Ciò in quanto
5 l’articolo 114-ter interviene su una materia tipicamente amministrativa da definirsi
dall’Autorità indipendente di settore in esito ad un procedimento amministrativo,
nell’ambito del quale sono svolte le necessarie attività istruttorie e valutati i diversi
interessi in gioco.
Nella fattispecie oggetto di disamina, difatti, l’intervento del Legislatore nazionale si
sostanzia concretamente in una determinazione delle tariffe di distribuzione del
gas naturale di singoli gestori; attività, questa, indubitabilmente e naturalmente
qualificabile come amministrativa.
In considerazione di quanto sopra illustrato, si pongono all’attenzione di Parlamento e
Governo i possibili profili di illegittimità costituzionale dell’articolo in analisi, anche in
relazione alla consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, che valuta
interventi legislativi di questo tipo con particolare rigore, in specie con riferimento ai
profili della “non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del legislatore”.
A ciò si deve aggiungere un ulteriore rilievo di presumibile illegittimità costituzionale,
in ordine alla immotivata disparità di trattamento tra imprese esercenti il servizio di
distribuzione del gas naturale introdotta dalla disposizione in esame, in violazione del
principio di uguaglianza sancito dall’articolo 3 della Costituzione.
Conclusioni
Alla luce di tutte le osservazioni formulate, anche al fine di assicurare la compatibilità
dell’ordinamento nazionale con la normativa comunitaria, l’Autorità ribadisce
l’auspicio che le disposizioni introdotte con l’articolo 114-ter siano oggetto di
riconsiderazione, al fine di evitare che le stesse siano suscettibili di determinare
uno sviluppo inefficiente del servizio, a detrimento dei clienti finali chiamati a
sostenere i conseguenti oneri impropri.